Das Bogumil-Gutachten - eine Erwiderung

von Von Roland Kirchhof, Uwe Knüpfer und Klaus Tenfelde

Ruhrgebiet – Ruhrstadt: Nur weiter so wie bisher?

Die in Münster beheimatete Westfalen-Stiftung hatte bereits im Jahre 2004 und hat nun erneut Professor Dr. Jörg Bogumil (und Mitarbeiter) von der Fakultät für Sozialwissenschaften der Ruhr-Universität Bochum mit einem weiteren Gutachten zur administrativ-politischen Sachlage in Nordrhein-Westfalen – in Sonderheit mit Blick auf das Ruhrgebiet – betraut. Das erste Gutachten ist gedruckt worden; das zweite (künftig: „Gutachten“) trägt den Titel „Der zukünftige Handlungsbedarf im Bereich der Verwaltungsstrukturen unter besonderer Berücksichtigung der Probleme des Ruhrgebiets“ und ist einsehbar unter

http://www.stiftung-westfaleninitiative.de/fileadmin/downloads/Publikationen/Kurzgutachten_Ruhrgebiet.pdf

Die Aussagen des zweiten erweitern diejenigen des ersten Gutachtens. Im Wesentlichen wird behauptet, dass die derzeitige Verwaltungsgliederung in NRW auf der mittleren Ebene (Regierungsbezirke) den sachlichen Erfordernissen entspreche und keiner Reform bedürfe, während den kommunalen Gebietskörperschaften in einigen Arbeitsfeldern stärkere Zusammenarbeit zu empfehlen sei.

I. Die Stiftung Westfalen-Initiative

Die Stiftung Westfalen-Initiative wurde auf der Grundlage eines Vermächtnisses von Martin Leicht im Jahre 2000 gegründet, um das Subsidiaritätsprinzip und „die Entwicklung Westfalens in Wissenschaft und Forschung, Bildung und Erziehung“ zu fördern.[1] Dieses sehr erfreuliche bürgerschaftliche Engagement erstreckt sich mit Selbstverständlichkeit über dasjenige „Westfalen“, das heute durch die Grenzen des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe (LWL) definiert wird. Zu den Maßnahmen, die von der Stiftung eingeleitet wurden, gehörte beispielsweise die Erstellung einer Dokumentation über die in „Westfalen“ arbeitenden Einrichtungen nach Stiftungsrecht – eine an sich wiederum nützliche Maßnahme zur Vernetzung „westfälischer“ Kultur, deren Nebenzweck stets auch in der Vereinnahmung „nichtwestfälischer“ Regionalkulturen liegt. Man argumentiert insbesondere gegen Bestrebungen des Ruhrgebiets nach kultureller Autonomie, auch auf Gebieten, die dem Stiftungszweck nicht unbedingt entsprechen: Die „Abgrenzung zum umliegenden Wirtschaftsraum“ sei „für das Ruhrgebiet schädlich“, weshalb der Beirat der Stiftung „die Bildung eines eigenen Ruhrbezirks strikt ablehnt“.[2] Niemand im Ruhrgebiet fordert eine Abgrenzung zum umliegenden Wirtschaftsraum – darüber entscheiden die Märkte. Im Übrigen ist den Umland-Verflechtungen sehr dezidiert bereits bei Gründung des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk im Jahre 1920 Rechnung getragen worden.

Ziel der Westfalen-Initiative ist die Festschreibung der geografischen Grenzen dessen, was sie unter „Westfalen“ versteht, mittels kultureller Raumkonstruktion. Darunter fallen selbstverständlich die „westfälischen“ Teile des Ruhrgebiets. Bis zur Säkularisation, zur Mediatisierung der Reichsstädte und zum Wiener Kongress 1815 haben das Vest Recklinghausen, die Grafschaft Mark und die Reichsstadt Dortmund niemals zu einem wie immer definierten Raumgebilde „Westfalen“ gehört.

II. Das Gutachten zur Verwaltungsstrukturreform: weiterführende Gesichtspunkte

Unbestreitbar ist die nunmehr Jahrzehnte alte, mit dem Düsseldorfer Regierungswechsel 2005 wegen der bisherigen Haltung der CDU an sich belebte, politische Debatte um eine notwendige Verwaltungsstrukturreform in NRW über die Jahre der christlich-liberalen Koalition in Düsseldorf abgeebbt, wenn nicht absichtsvoll versickert. Den neueren Anlass, Professor Bogumil um ein weiteres Gutachten zu bitten, dessen Aussagen erwartungsgemäß nicht allzu entfernt vom ersten Gutachten von 2004 ausfallen würden, boten vermutlich die Gründung der RuhrStadt-Initiative Ende 2008 sowie die kursierenden, ersten Entwürfe der Bürgerschaftlichen Initiative zu ihrer Denkschrift.

Um argumentative Verwischungen zu vermeiden, muss mit aller Deutlichkeit betont werden, dass NRW vor zwei wichtigen Reformaufgaben steht: Da ist, zum einen, die seit Jahrzehnten anhängige und im übrigen mit kleinen Schritten von den letzten Landesregierungen auch eingeleitete Reform der „mittleren Verwaltungsebene“, eine Reform, die sich auch der Frage stellen muss, ob die Regierungsbezirke überhaupt noch benötigt werden. Das Beispiel Niedersachsens scheint allerdings zu solchen weit reichenden Überlegungen nicht zu ermutigen. Zum anderen: die, nennen wir sie so, „Städtereform“ im Ruhrgebiet – eine ebenfalls seit mehr als einem Jahrhundert anhängige Problematik. Sie ist, bis in die 1970er Jahre, beinahe ausschließlich durch Gebietserweiterungen scheinbar gelöst worden, und das bedeutete, dass sich die großen kommunalen Gebietskörperschaften in der Ballungslage längst schon berührten, einander im Wege standen, miteinander in Konkurrenz traten.

Beide Reformanliegen verlangen, auch mit Blick auf die Gesetzgebung, sehr unterschiedliche Lösungen, die sich allerdings sowohl im Ziel als auch im gedachten Weg zum Ziel vielfach überschneiden. Deshalb verlangt die Denkschrift dezidiert, für die Städte des Ruhrgebiets, „eine Debatte über eine angemessene ‚Regionalisierung’ bestimmter ordnungspolitischer Aufgaben“ (S. 84) sowie, für die Regierungsbezirke, „eine umfassende öffentliche, wissenschaftliche und politische Auseinandersetzung über die adäquate Verteilung administrativer Kompetenzen und Verantwortungen in den verschiedensten Politikfeldern“ (S. 86).

Erfreulicherweise beschreitet das Gutachten diesen Weg. Es diskutiert die gegenwärtige, nach gewissen Justierungen gültige Aufgaben-Verteilung der Regionalbehörden entlang den in ihnen gebildeten Abteilungen sowie eine Reihe solcher Aufgaben, die durch die Städte des Ruhrgebiets im Wege inter-kommunaler Kooperation angegangen werden sollten. Darauf ist sogleich zurück zu kommen, und es ist zu betonen, dass politische Entscheidungen erst im Zuge einer solchermaßen ausgedehnten Kompetenzen-Debatte getroffen werden können.

III. Ruhrstadt-Phobie

Wer eine solche Debatte fordert, dem sollte „emotionale Diskussion“ (Gutachten S. 19) freilich nicht gleich vorgeworfen werden, wie uns das Gutachten überhaupt von einer nicht ganz erklärlichen Ruhrstadt-Phobie mit geprägt erscheint: Die Denkschrift fordert keineswegs nur „scheinbar“, sondern tatsächlich ein direkt gewähltes Regionalparlament sowie, nennen wir es so, eine „Zweite Kammer“ der „Vorsteher“ (also, falls das unklar sein sollte, der Landräte, Bürgermeister und Oberbürgermeister) der 53 Gebietskörperschaften, und dies, um die kommunale Gestaltungsautonomie zu wahren – „eine eher absurde Konstruktion“ (Gutachten S. 10)? Man möge sich, was im Gutachten nicht geschieht, den derzeitigen Entsende-Modus der Delegierten zu den konstitutiven Versammlungen der Landschaftsverbände und des Regionalverbandes Ruhr (RVR) vergegenwärtigen!

„Ruhrstadt“, das ist eine Chiffre für die Notwendigkeit, dem Ruhrgebiet Erkennbarkeit zu verleihen.

Das kann unter den derzeitigen Bedingungen der Städtekonkurrenz und der forcierten Kirchturmspolitik nicht gelingen. Die Ruhrstadt-Initiative sucht deshalb nach neuen Wegen der Selbstbestimmung und nach angemessenen administrativen Ordnungen. Der Blick nach Aachen, Hannover oder Stuttgart dient dem Lernen, aber die dort getroffenen Lösungen erscheinen einstweilen für das Ruhrgebiet nicht geeignet. Zu Recht wird auch im Gutachten auf unerträgliche Fehlallokationen hingewiesen, beispielsweise im Öffentlichen Nahverkehr. Man kann sich in der Tat vorstellen, dass „eine von den jeweiligen Aufgaben abhängige, variable räumliche Abgrenzung bei der Regionsbildung“ (Gutachen S. 11, wie hier hervorgehoben) Ansätze zur Bewältigung eben solcher Aufgaben böte, und in der Wasserwirtschaft ist dieser Weg ja auch seit mehr als 100 Jahren erfolgreich beschritten worden. Der Gutachter möge sich indessen vergegenwärtigen, zu welchem Kuddelmuddel an regionalen Zuständigkeiten solcher Wildwuchs etwa bei den „sekundären“ Standortbildnern längst schon geführt hat: bei Bistümern, Kirchenkreisen, Handels- und Handwerkskammern, Ärztekammern und Arbeitsgerichten, insbesondere Medien, Verbänden und Parteien, um nur wenige zu nennen. Stefan Goch hat sich in einer Broschüre „Im Dschungel des Ruhrgebiets“ (2004) vor Jahren darin zu orientieren versucht. Der Gutachter möge sich ferner der grotesken Fehlentwicklungen innewerden, die durch falsche administrative Zuordnungen mit sehr erheblichen Fernwirkungen ausgelöst wurden und die der Gesetzgeber hat geschehen lassen. Münster, die Städte der Rheinschiene (Duisburg ausgenommen!), auch Aachen, glänzen mit vergleichsweise günstigen Arbeitsmarkt-Kennziffern, auch mit schönen Daten über das Ausmaß der Frauen-Erwerbstätigkeit. Warum wohl? Wem „gehören“ etliche Tausend Beschäftigte der Landschaftsverbände mit Sitzen in Münster und Köln? Schließlich bitten wir den Gutachter, sich, wenn ein Urteil über den Erfolg wechselseitiger Abstimmung über Maßnahmen im Ruhrgebiet gefällt wird, nicht auf „Angaben der Bezirksregierungen“ zu stützen (S. 18). Indessen, ihm ist dabei unbehaglich, er möchte das „systematisch“ geklärt wissen. Unbehagen im Kontext der Kampfrhetorik „Ruhrstadt“ erzeugt auch dieser Satz: „Für das Ruhrgebiet ist die Größe eher ein Nachteil als ein Vorteil, weil es dem großen Ruhrgebiet nicht gelingt, seine Kräfte und Potenziale zu bündeln“ (Gutachten S. 5, Hervorheb. wie dort).

IV. Die Landschaftsverbände...

Das Gutachten gönnt „vor dem Hintergrund von fünf modernisierten Bezirksregierungen“ und „zwei gut funktionierenden Landschaftsverbänden“ dem Bundesland nun „eine Zeit der Ruhe“. Von den ursprünglichen Aufgaben der Landschaftsverbände (sie wurden 1953 durch Gesetz gebildet und sollten eine sachlich durchaus zweifelhafte zweiteilige Identität des Landes, erwachsen aus seiner vergleichsweise kurzen Geschichte unter preußischer Verwaltung, spiegeln) sind heute begrenzte soziale Aktionsfelder (Alten- und Behindertenhilfe, Psychiatrie, Jugendhilfe) sowie eine gewisse Zuständigkeit für Kultur (Museen und einige technische Einrichtungen) verblieben. Man versteht sich, jedenfalls in Münster, als Vertreter der „Interessen Westfalens“ und erwartet, „dass durch eine geplante Verwaltungsreform in Nordrhein-Westfalen die Einheit Westfalens bestehen bleibt“; aus Westfalen dürfe kein „Restfalen“ werden (so die Homepage des LWL). Man muss verstehen, dass sich „die Westfalen“ nicht erst, aber vor allem seit Gründung des Bundeslandes gegenüber „den Rheinländern“ zurückgesetzt gefühlt haben, das erklärt auch das Zustandekommen der Stiftung Westfalen-Initiative – aber darum soll es hier nicht gehen.

Das Gutachten würdigt nun, außer in der zitierten Art, die Landschaftsverbände mit keinem weiteren Wort. Dabei erscheint doch bedenkenswert, ob nicht beispielsweise die Schaffung eines „Landschaftsverbands Ruhr“ geeignet wäre, Inferioritätskomplexe und Phobien zwischen den Landesteilen dauerhaft zu beseitigen... Das Gutachten beschreibt indessen die Aufgaben der Bezirksregierungen, wie erwähnt, zuverlässig, im Detail und entsprechend den derzeit zutreffenden organisatorischen Bedingungen. Dabei fällt nun auf, dass die Bezirksregierungen in ihren Abteilungen II und IV Zuständigkeiten einerseits für Gesundheit und Soziales, andererseits für Kultur wahrzunehmen haben. Gewiss obliegen den Bezirksregierungen in erster Linie Aufsichts- und Kontrollpflichten. Es läge dennoch nahe, ihnen etwa Restaufgaben der Landschaftsverbände zu übertragen, und das sollte mindestens diskutiert werden.

Es wird nun häufig eingewendet, gerade das Ruhrgebiet werde durch die Übernahme eines Teils der sozialen Aufgaben durch die Landschaftsverbände entlastet. Das mag richtig sein, aber es wäre wohl vorrangig Aufgabe der Landespolitik, darin Ausgleich zu schaffen. Im Bereich „Kultur“ versteht niemand, warum das Land die Zuständigkeit für seine wichtigste kulturschöpferische Leistung in den 1970er Jahren, die Industriemuseen, den Landschaftsverbänden überlassen hat. Das Gutachten berührt leider nicht die Frage, ob und in welchem Umfang administrative Zuordnungen gewachsene regionale Identitäten spiegeln können, sollen oder müssen. Dass die Industriemuseen des Ruhrgebiets, sagen wir, eine gewisse regionale Identität zum Ausdruck bringen, ist keine gewagte Behauptung. Aber die Westfalen-Initiative und der Landschaftsverband Westfalen-Lippe beharren auf der „Einheit Westfalens“, auch wenn „die kulturelle Vielfalt Westfalens“ (Homepage LWL) gefördert werden soll. Der Verdacht liegt nahe, dass es um ein Westfalen in denjenigen Grenzen gehen muss, die als blasse Linien ausschließlich von der jüngeren Verwaltungsgeschichte gezogen worden sind. Wessen Interessen dient das? So mag die bleierne Last der Institutionen, von der Karl Marx einst sprach, den Flug der Gedanken bremsen.

V. Reformdebatte und Demokratiekonflikt

Es ist richtig, die Debatte über eine angemessene administrative Struktur des Ruhrgebiets wogt seit mehr als 100 Jahren, aber sie zeigte bei weitem nicht „immer, dass es vorteilhafter ist, die gegenwärtigen Regierungsbezirke beizubehalten“. Diese Feststellung ist nicht das Ergebnis einer Erforschung dieser Debatten. Erinnert sei an das vom NRW-Innenministerium in fünf Bänden 1955 herausgegebene Arnsberger Gutachten, in dem u. a. für drei Regierungsbezirke in NRW mit je vier bis sechs Millionen Einwohnern plädiert wird. Richtig ist vielmehr, dass in der Nachkriegszeit wiederholt durch Landesregierungen erteilte Reformimpulse in realistischer Einschätzung der politischen Kräfteverhältnisse am Landtag abprallten: In Sachen Verwaltungsstrukturreform stellt sich, wenn es um mehr als Korrekturen geht, eine parteiübergreifende Landtagsmehrheit gegen solche Eingriffe. Geht es um die engen Interessen ihrer Wahlkreise, dann entscheiden Abgeordnete eher gegen Struktur bildende Reformen – und die regionalen Mehrheiten im Landtag stehen gegen das Ruhrgebiet.

Das hat, wie anzunehmen ist, gerade auch die CDU in ihrer Regierungsphase 2005 bis 2010 erfahren müssen, denn ihr ursprünglich aus der Oppositionszeit herrührender Reformimpuls hat sich zu einer Reihe von an sich richtigen Einzelmaßnahmen verdünnt. So könnte, unbeschadet der Frage nach weiteren Reformen vor allem im Zuschnitt der Bezirksverwaltungen, ein Reformweg in der Tat über regionale Lösungen von einzelnen Problemlagen führen, wie das Gutachten sie vorschlägt. Der finanzielle Druck, der auf den Städten namentlich im Ruhrgebiet lastet, wäre hierin hilfreich. Erschiene es dann nicht zugleich angemessen und Richtung weisend, den RVR mit solchen Kompetenzen auszustatten, die den erwähnten Kuddelmuddel zu vermeiden geeignet wären? Und, weitergehend, wie stellt sich der Gutachter zur Problematik der Demokratisierung der mittleren Verwaltungsebene, wie sie beispielsweise in Bayern in wichtigen Ansätzen bereits seit Jahrzehnten unter Direktwahl der Bezirksdelegierten praktiziert wird?

[1] Vgl. Stiftung Westfalen-Initiative. Projekte 09 [d. i. Arbeitsbericht 2009], Ibbenbüren 2010. Vgl. über Projekte und Selbstverständnis auch den Internet-Auftritt unter http://www.stiftung-westfalen-initiative.de/.

[2] Zitate ebd., S. 22, unter dem Titel (mit Hinweis auf die Bogumil-Gutachten): „Widerstand gegen Dreiteiligung von NRW wächst“. Das beigefügte Interview mit Manfred Palmen zählt die Westfalen-Initiative zu den Reformern, bezieht sich aber auf künftig drei Regionalverwaltungen (Westfalen, Ruhr, Rheinland): „Damit sind eigentlich die geographischen und regionalen Bezüge da“ (ebd. S. 23).

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